按照以往惯例,全国人大常委会2019年立法工作计划不日将对外公布。各种迹象表明,未成年人保护法和个人信息保护法将出现其中。尽管一部是修订,一部是制定,但二者都不可回避同一个内容——提供对未成年人使用网络的保护。其中,针对目前越来越多孩子沉迷网络游戏的现状立法会作出何种回应,各方都予以高度关注。
3月底,最新发布的《2018年全国未成年人互联网使用情况研究报告》显示,当前我国未成年网民规模为1.69亿人,未成年人的互联网普及率达93.7%,只有不到7%的未成年人没上过网。近9成的未成年网民会使用互联网从事学习相关的活动。
随着互联网时代和信息社会的到来,网络游戏已成为一个内容丰富、市场价值巨大的产业。但同时,网络暴力、网络违法和不良信息大量存在,未成年人网络游戏成瘾逐渐成为一个严重的社会问题。
近年来,有关未成年人网络保护立法的呼声渐强。连续几年的全国两会上,都有不少代表委员提出建议、议案和提案等。如何让孩子免受网络游戏的侵害,立法该怎么立?究竟要把着力点放在哪儿?《法制日报》近日采访了多位业内专家。
网络游戏监管尚无法律规定
伴随网络游戏在我国的迅猛发展,未成年人涉足网络世界接触最多的内容就是各种网络游戏。未成年人网游玩家群体巨大,已成为网络游戏玩家群体的重要组成部分。网络游戏在丰富人们精神生活、繁荣文化市场的同时,引发的各种法律和社会问题也不容忽视。
其中,最值得关注的就是未成年人荒废学业,花费大量时间、挥霍巨额金钱沉迷于网络游戏,甚至因此走上违法犯罪的道路。早在2014年,中国预防青少年犯罪研究会调研时就发现,未成年人接触网络游戏的比例是66.3%。2018年6月对外公布的《未成年人涉网刑事案件大数据分析报告》显示,在未成年犯中,"沉迷网络"的占85%。
《法制日报》记者在采访中了解到,目前,针对未成年人网络保护,我国只在未成年人保护法和网络安全法中有相关原则性规定。而对网游游戏的监管,立法尚且空白。据清华大学法学院党委副书记、教授程啸介绍,目前规范网络游戏的具体规定仅是由原文化部颁布的《网络游戏管理暂行办法》。"该办法虽然对从事网络游戏研发生产、网络游戏运营、网络游戏虚拟货币发行、网络游戏虚拟货币交易服务等形式的经营活动进行了规定,但是一则效力位阶太低,只是部门规章；二则对于未成年人网络游戏的监管内容不够具体详细。"程啸说。
"加强对网络游戏的监管力度十分必要。从法律上来看主要应当注意几点。"程啸指出,首先,应尽快颁布效力位阶更高的网络游戏监管方面的行政法规或法律。其次,应加强对网络游戏内容的监管,鼓励有益于青少年身心健康的游戏产品研发,禁止诱发未成年人违法犯罪以及渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康内容的游戏。
谈到未成年人网络游戏的保护和监管,中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍从几个层面加以分析。从立法层面上讲,首先就是未成年人保护法。虽然上次修法将未成年人网络权益写了进去,但是包括防沉迷在内的涉及网络游戏内容等方面的规定都过于笼统,并没有可以具体可执行的条款,因此,现在更多的关注放在了《未成年人网络保护条例》上。据悉,该条例草案早在2017年就已经公开向社会征求意见,但目前为止正式出台时间并不明朗,业内预测今年出台的可能性很大。第二个层面则是各行业组织和企业的自律标准。"现在的立法趋势就是要把一些自律内容包括一些标准上升到法律层面。"朱巍说。
朱巍还特意强调了网络游戏的内容底线问题。"这个问题看似老生常谈,但实际是个新话题。对未成年人,网络游戏的内容和标准不能按照成年人的标准。那么,在眼下没有分级制度背景之下,图片和视频等内容怎么审核、怎么把握,这些都是十分重要的问题。至少对未成年人来讲,不能作为成年人来看待,不能使用避风港规则,这可能是一个前提。"
应将防沉迷作为重点监管内容
采访中,专家们都不约而同地提到,防沉迷是需要进行重点监管的内容,建立预防未成年人沉迷网络尤其是沉迷网络游戏的制度保障和技术措施至关重要,出台专门的加强监管的相关规定十分必要,仅仅依靠行业和企业自律是不够的。
我国未成年人保护法第三十三条和网络安全法第十三条均规定,国家采取措施,预防未成年人沉迷网络。国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品,推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术,为未成年人提供安全、健康的网络环境。但是,由于缺乏更加具体的规定和举措,这些内容在实践中都无法有效落地。
"防沉迷,不单包括网络游戏,还包括网络直播、网络深度阅读等。"据朱巍介绍,防沉迷系统既包括技术方面,比如人脸识别、实名制、家长监护、家长守护系统,也包括制度层面的内容。换言之,如果一款网络游戏的相关技术措施达不到标准,网络游戏公司就不能向社会推广。因此,如何防沉迷就上升到游戏公司和平台的责任问题。但目前,平台责任、企业责任大多都是内部的标准,标准的依据是什么并无明确。
数据显示,87.4%的未成年网民会使用互联网进行学习。其中,在网上做作业的未成年网民占比最高,达到45.5%。此外,使用在线教育辅导的未成年网民占比为14.4%。但就在前不久,一些允许公开上架的青少年教育学习类App里被发现存在儿童色情的内容,引起各方关注。
对此,朱巍分析指出,之所有会有这种情况发生,就是因为虽然App上架的时候内容符合标准,但既然是平台就避免不了有人事后再往上传不雅内容,造成监管漏洞。"所以,App的入门门槛监管和对整个行为的实时性监管必须要结合起来。而这一点,不论是在法律上、标准上,还是行业企业自律上,目前做得都不好,导致很多青少年教育App里面出现大量的软色情、涉暴力等损害未成年人权益的东西,这也是当前立法要解决的重要问题。"
"事实上,单纯的防止沉迷游戏很难,游戏不让人沉迷就不是游戏了。"程啸给出了另外一个立法路径,即可以从个人信息保护法入手,要求未成年人在上网尤其是玩网络游戏或者网络直播打赏之类的时候,必须获得父母或其他监护人的有效同意,否则就可以据此处罚网站。"这样就有利于防止未成年人沉迷网络游戏。"
加强未成年人个人信息保护
值得一提的是,网路游戏除了导致青少年沉溺其中影响身心健康和学业等,还会带来一个同样严重的后果——很容易侵犯未成年人的个人信息。进入信息社会后,随着人工智能尤其是大数据技术的发展,包括游戏服务提供者在内的网络服务提供者无时无刻地获取广大网络用户的个人信息。
"为了更好地保护未成年人的合法权益,在加强对未成年人网络游戏监管的时候要特别注意对未成年人隐私和个人信息的保护。"程啸指出,之所以在网络游戏中需要更加注意对未成年人个人信息的保护,是因为更多的未成年人玩网络游戏,有可能被收集更多的信息。"
为了保护未成年人隐私和个人信息,美国很早就有儿童在线隐私保护法等法律。在我国,正在编纂中的民法典人格权编草案中,对隐私权与个人信息作出了相关规定。此外,个人信息保护法的立法工作也纳入了十三届全国人大常委会的立法规划。
"未成年人的信息、医疗信息和金融信息属于个人信息中最受保护的敏感信息,应当说是个人信息保护规范的重点。因此,未来我们的立法应当对未成年人的这些个人信息保护作出更具体的规定。"程啸强调说。
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